【达州律师 行政诉讼】

行政处罚不公平,不公正,显示公平时,该如何处理？

案例

2008年某城中村改造项目部对所在村进行拆迁改造，吴某的房子地处拆迁范围，双方没有达成房屋拆迁补偿安置协议。2008年5月6日，吴某看到有人在自家屋顶上揭瓦（揭瓦的人称是村庄改造项目部的人让拆的），遂到项目部办公地点询问。工作人员装作不知情且态度蛮横，吴某很生气，用砖头将该办公室一扇窗户玻璃砸碎。公安部门认定吴某无故将村庄改造项目部办公室窗户玻璃砸坏，依据《治安管理处罚法》第四十九条规定，决定给予吴某行政拘留七日的处罚。吴某不服，向法院提起行政诉讼。起诉认为，自己砸玻璃是因为村庄改造项目部非法拆迁自己的房子引起，被告放着这么大的事情不管，而自己只是砸了他人一块玻璃，造成的损失也不大，就被施以拘留七日的处罚，被告的行为是不公正的。请求撤销公安部门的处罚决定。一审法院经审理判决：原告吴某因第三人城中村改造项目部拆迁自己的房屋，去第三人处质问无果因气愤将第三人一块玻璃打破，给第三人造成一定经济损失。被告作为治安管理主管机关对原告的行为应予必要的处罚，原告亦应承担相应的法律责任。但被告在具体处罚时也应当对事情的起因以及危害后果作全面具体的分析。原告违反治安管理损坏公私财物，损失较小，情节轻微，并且是在房屋被人擅自揭瓦情绪激动的情况下实施，被告没有考虑这些因素，当天作出并实施了对原告拘留七日的行政处罚，结果畸重，应予变更。判决变更被告对吴某行政拘留七日的处罚为警告。被告不服一审判决提出上诉，认为《治安管理处罚法》第四十九条对损坏公私财物的违反治安管理行为没有设定警告这种处罚种类，判决变更为警告没有法律依据。对于本案的案件事实，诉讼双方没有争议，但二审合议庭对案件的适用法律及最终处理结果意见不一。
一种意见认为，证据证明原告的确存在损坏公私财物的行为，被告的处罚虽然过重，却符合法律规定，因此，被告的行为属合法不合理，依法应判决驳回原告的诉讼请求；
第二种意见认为，《治安处罚法》第四十九条对损坏公私财物的违反治安管理行为没有拘留以下的处罚种类，应在拘留的种类内进行变更。与认为一审判决变更错误不同；
第三种意见认为，虽然《治安管理处罚法》第四十九条作为分则条款，仅规定对于违法行为人处以拘留以上的处罚种类，但同法第十条、第十九条、第二十条作为总则条款，规定了处罚种类及其减轻、从重或者不予处罚的相关情形，处罚的种类既然是递进的，当然也可以递减档次进行处罚，结合本案案情，被告作出的处罚的确存在显失公正的情况，故一审判决变更为警告并没有创设法律种类。

二审最终判决驳回上诉，维持一审判决。


法条


1、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第49条规定：盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。

2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第54条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。


解析

行政诉讼中法院司法变更权如何行使的问题

一、司法变更权的概念及特

在我国的行政诉讼中，通常情况下人民法院是不得变更原行政决定，要么判决维持，要么判决撤销，只有在行政处罚显失公正的情形下才变更行政机关的决定。《行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这就涉及到人民法院的司法变更权问题。所谓司法变更权，是法官在审理行政案件时行使的自由裁量权，是法院对行政机关具有裁量性的行政行为进行审查后认为该行政行为欠缺应有的合理性、正当性，基于合理公正的原则给予变更行政行为内容的权力。

行政诉讼中的司法变更权具有以下的法律特征：

1、权力行使的法定性。只有人民法院在审理部分行政案件时才拥有司法变更权，其他任何单位均无权作出司法变更。

2、变更对象的特定性。根据行政诉讼法第十一条规定，可诉的具体行政行为列举有8大类，但人民法院拥有司法变更权的只能是对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服提起诉讼的案件。对其他7大类具体行政行为不服提起诉讼的案件，人民法院只能撤销或维持，而不能变更。

3、变更标准的合理性。所谓“变更”是指在保留原事物的基础上，进行改变、变动，而不是对原物彻底否定”（1）。司法变更权是司法审查权的一种形式和结果，而人民法院在审理依据行诉法第十一条第（一）项提起诉讼的案件时，其司法审查的内容具有明显的双重性。首先要对行政处罚的合法性进行审查。其次要对行政处罚的公正（合理）性进行审查。所谓公正，是指符合通常的平等、相称、对等规则，即具有通常法律和道德认识水准的人都能发现和确认的标准。如果在一般具有正常理智和常识的人看来都是不公平合理的行政处罚，就是显失公正的行政处罚。因此，变更一般应以合理性为标准。

4、变更性质的替代性。法院对行政行为作出的变更判决，不仅暗含了一个撤销判决，同时也具有代替性，即法院代替行政机关行使其职权。

5、变更条件的有限性。根据行政诉讼法第五十四条第（四）项之规定，人民法院所享有的司法变更权是有限变更权，它只限于对“显失公正”的行政处罚可以变更。人民法院采用变更方式来解决的对象是既有正确因素，又有错误因素的行政处罚，对那些明显违法的、越权的行政处罚只能是撤销，而不能予以变更。
6、变更适用的可选性。行政诉讼法第五十四条第（四）项明确规定“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。法条这里规定的是“可以变更”，而不是“应当变更”。所谓“可以”，是指人民法院对“显失公正的行政处罚”可以判决变更，也可以判决撤销。

二、司法变更权的基本规则。

纵观行政诉讼的相关法律，均没有司法变更权规则的规定，这并不是说司法变更就没有规则，从法律的其他规定及司法实践来看，司法变更还是有一定的规则可循的，主要有以下几个方面。

1、遵循和适用法律及法理精神。

虽然没有成文法的规定，但法院仍然需要审理案件，否则，许多争议将得不到处理。司法的能动性要求法院在审理案件时，不能仅仅只依靠成文法，在没有成文法的时候，还要选用法律精神、法理精神、及社会风俗习惯进行审判。现代社会的法律精神核心是公平和正义。但公平和正义有时并不能由法律全部的来规定，因为他是一种动态的、存在于社会全体成员心目中的一种思想观念。法律制度应当反映这种观念，并指导法官在处理具体个案时获通过裁量性的司法权去平衡各种利益关系，实现法律的公平和正义。指导司法变更权的法律及法理精神是：

（1）行政诉讼的立法目的。任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的，该目的在法律的制定和运用中都起着指导作用，所有的法律条文都是为了实现这个目的而展开。马怀德教授对行政诉讼目的是这样定义的：“行政诉讼目的，就是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到得目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”由此可见，行政诉讼立法目的体现了立法者对行政诉讼法的所要取得的预期结果的，即其作为法的作用和功能的期待。

（2）法律原则。法律原则是指构成法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。在司法实践中，法律原则具有非常重要的作用。从法律制定的角度看，法律原则具有以下三个方面的重要作用。法律原则直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值取向。法律原则是法律精神最集中的体现，因而构成了整个法律制度的理论基础。它是法律制度内部和谐统一的重要保障，对法制改革具有导向作用。从法律实施上看，法律原则具有指导着法律解释和法律推理，补充法律漏洞，强化法律的调控能力的作用。

（3）遵循先例。遵循先例原则是判例法的一个基本原则，它是判例法得以形成的基础。遵循先例原则的基本含义就是，包含在以前判决中的法律原则对以后同类案件有约束力，具体说就是高级法院的判决对下级法院处理同类案件有约束力，同一法院的判决对其以后的同类案件的判决具有约束力。即指以前判决中的法律原则对以后同类案件具有约束力。法院遵循先例是向社会显示其公正形象的最好方法，也是体现法律公平正义的具体措施。

（4）公平正义。公平是指按照一定的社会标准、正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、大型活动的重要道德品质。公平包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。包括社会正义、政治正义和法律正义等。公平正义是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标，因此，许多国家都在尽可能加大公共服务和社会保障力度的同时，高度重视机会和过程的公平。构筑一个公平正义的社会，需要全社会进行长期努力，要提高全体公民的文化、道德、法制等方面的素质，使人们有渴求公平正义的意识、参与公平正义的能力和依法追求公平正义的行为。公平正义是衡量一个国家或社会文明发展的标准，也是我国构建社会主义和谐社会的重要特征之一。2005年，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。

2、不公正为变更前提。

人民法院行使司法变更权的前提条件是被指控的行政行为是一个不公正的行政行为，通过法院的司法变更权，纠正行政机关不公正的行政行为，以回应社会成员对法律信仰的诉求。

3、不限制加重变更。

　　针对一个被诉诸法院的行政行为，经法院审查后认为不公正、符合变更的法定条件时，法院是否可以作出对原告不利的变更呢？这个问题在理论界和实务界均有不同的认识。一种观点认为，法院行使司法变更权不得加重对原告的处罚。理由是，有可能造成被处罚主体的顾虑，不敢提起行政诉讼。另一种观点认为，根据行政诉讼法的规定，畸重的行政处罚是显失公正的，畸轻的行政处罚就不应是显失公正的。因此，对畸重的行政处罚可以变更，对畸轻的行政处罚就不应变更。

在行政审判中，我们处理行政案件，在适用法律的同时，还应充分考虑到以下几个方面的因素。

（1）立法目的。行政诉讼的立法目的是保护行政相对人的合法权益。行政相对人起诉的目的是要求法院撤销或变更对其不利的行政行为。这种不利的行政行为在行政处罚中的表现为：一是加害人起诉撤销或减轻处罚；二是受害人起诉要求撤销行政处罚决定，变更加重对加害的处罚或追究加害的刑事责任。在这两种类型中，法院无论作何种处理，都保护行政相对人的合法权益。

（2）实现法律的公正性。法院适用法律必须体现法律的公正性。不仅要保护每一个行政相对人的合法权益，还要考虑社会整体利益。社会整体利益体现了法律的公正至上，实现法律的公正性正是切实保护了每个社会成员的合法权益。

（3）法院变更的适宜性。法院是解决具体纠纷的司法机关，在具体的个案中，由于法院处于第三者的立场，更判断适用法律的公正性。所以，在行政诉讼中不限制法院司法变更加重，可能更加体现法律的公正性。
三、司法变更权的基本内容。

根据行政诉讼法和司法实践，人民法院可以在以下几个方面行使司法变更权。

（一）显失公正的行政处罚。

《行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”对于本条的规定，需要从以下几个方面进行理解。

1、什么是行政处罚。行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁。行政处罚种类有以下7种：

（1）、警告。是行政机关对行政违法行为人的谴责和告诫，是国家对行为人违法行为所作的正式否定评价。从国家方面说，警告是国家行政机关的正式意思表示，会对相对一方产生不利影响，应当纳入法律约束的范围；对被处罚人来说，警告的制裁作用，主要是对当事人形成心理压力、不利的社会舆论环境。适用警告处罚的重要目的，是使被处罚人认识其行为的违法性和对社会的危害，纠正违法行为并不再继续违法。

（2）、罚款。是行政机关对行政违法行为人强制收取一定数量金钱，剥夺一定财产权利的制裁方法。适用于对多种行政违法行为的制裁。

（3）、没收违法所得、没收非法财物。没收违法所得，是行政机关将行政违法行为人占有的，通过违法途径和方法取得的财产收归国有的制裁方法；没收非法财物，是行政机关将行政违法行为人非法占有的财产和物品收归国有的制裁方法。

（4）、责令停产停业。是行政机关强制命令行政违法行为人暂时或永久地停止生产经营和其他业务活动的制裁方法。

（5)、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。是行政机关暂时或者永久地撤销行政违法行为人拥有的国家准许其享有某些权利或从事某些活动资格的文件，使其丧失权利和活动资格的制裁方法。

（6）、行政拘留。是治安行政管理机关(公安机关)对违反治安管理的人短期剥夺其人身自由的制裁方法。

（7）、法律、行政法规规定的其他行政处罚。

2、“显失公正”的含义。行政处罚显失公正的概念是我国行政诉讼法首次提出的，但行政诉讼法本身及尔后的立法和司法解释都未对其涵义作出说明，亦未对其表现作出列举。我国学理上的解释不多，且不统一。所以，在理论界和实务界，对显失公正有着不同的理解。有人认为：“所谓显失公正是指行政主体在法律、法规规定的范围内和处罚的幅度内，给予违法行为人的处罚与其过错极不相称或者极不公正。一般行政处罚轻一点或者重一点的，不属显失公正。”（2）有人认为：“显失公正是指行政处罚虽然在形式上不违法，但在掌握处罚的额度上明显不公正，损害了公民、法人或其他组织的合法权益。”（3）还有人认为：“显失公正是明显的不公正，是具有通常法律和道德意识水准的人均可发现和认定的不公正。”（4）从上述的解释来看，对于显失公正的解释，基本上是用“极不公正”、“明显不公正”等词语在内容进行重复解释。也就是说，行政机关作出行政处罚在具有一般智力水平和知识的人都认为是违反了社会公认的公平、正义规则，是明显不公正、不合理的。

3、显失公正的表现形式。

（1）、过罚不相当。行政处罚中，行政主体享有很大的自由裁量权，即行政主体在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，有根据具体情况进行选择并作出决定的权力。背离有关种类，幅度规定的处罚显然是违法的，但是不公平、不公正的行政行为除了可以表现为明显的违法之外，在很多情况下则可能以形式的合法掩盖实质的不公正，即在自由裁量的范围之内还有一个合理、适当的问题，行政处罚行为应建立在正当考虑的基础上，应与违法事实、情节和社会危害性相适应，以符合行政目的。

（2）、同责不同罚。法律面前人人平等，根据这一原则，每个人都是平等的道德主体，对公民、法人或者其他组织违反行政法律规范的行为，性质、情节相同的，应当给予相同的行政处罚。
（3）、同一案件中，重责轻罚或者轻责重罚。在同一案件中，行政主体给予违法责任较重者较轻的行政处罚，或者给予违法责任较轻者较重的行政处罚，这种情况仅仅从单方的行政处罚来看，似乎并无明显畸轻畸重，但相比较之下则有失公正。因此，难以使被处罚者心服口服，甚至可能使被处罚者对社会产生报复心理，不能够起到防止、纠正违法行为的作用。

（4）、没有考虑被处罚者的实际承受能力。行政主体在作出行政处罚时，应该考虑到被处罚人的实际承受能力，不能使被处罚人无法生活。假如给予被处罚人的行政处罚达到其无法承受的程度，就难以使其熟悉错误，纠正错误，不利于社会的安定。

（5）、不同区域同一标准。如对城市和农村、大城市和小城镇、经济特区和贫困地区按同一标准和幅度罚款。

（6）、同一区域不同标准。如同一区域内甲行政机关按此标准而乙行政机关按彼标准实施处罚；同一机关内公务员丙和丁实施处罚按不同标准；同一公务员处罚张三李四又按不同的标准。

（7）、一个行为重复处罚。如对某相对人不构成犯罪的一次性非法捕鱼行为，渔业、水产、公安等部门分别处罚。

（8）、不考虑相关因素。如实施处罚中对法定从轻或从重情节不予考虑，对非法定从轻或从重情节更不予考虑；对偶犯或屡犯不予分别考虑，对被处罚人由实际经济状况决定的物质承担能力不予考虑（有的致使受罚人为缴罚款去偷盗），对被处罚人的身份职业特点决定的心理承受能力不予考虑，选择了欠妥的处罚方式。

（9)、考虑不相关的因素。如考虑被处罚对象地位高低、权势大小、“油水”多少、“关系”深浅、“反弹力”强弱等；而有的把相对人在被告和受罚之际正常的询问原由、申辩说理以致反驳作为加重处罚的理由考虑。

4、行政处罚显失公正与行政自由裁量权。

具体行政行为以行政机关为行为时受法律法规拘束的程度为标准，分为羁束行为和自由裁量行为两种。羁束行为是指某种具体行政行为的内容、方式、程度等已由法律、法规作出非常详细、明确、具体的规定，行政机关只能严格按此规定实施的行为，一点都不能活动。自由裁量行为是指法律法规对某种具体行政行为的内容、方式和程序未作规定或只规定一定范围、种类和幅度，允许行政机关根据公益和立法目的自行斟酌，选择适当的措施的行为。羁束行为由于法律、法规规定明确、详细、具体，行政机关实施该行为只能严格依法办事，不存在自由选择的幅度，因而只发生是否合法的问题，不会发生是否合理正当的问题。只有在自由裁量行为中，由于行为人在法律许可范围内作出行为选择时，有责任考虑哪一种选择更符合立法的意图和法律目的，才会发生行使职权是否合理正当的问题。因此，“显失公正”只能发生在自由裁量行为中。

5、行政处罚显失公正与合法性原则。

显失公正的行政处罚违反了社会公认的公平规则或公平观念，它不是法律、法规规定范围内行政处罚轻一些或重一些的问题，其表现为：（1）违背规律或常识，没有科学性；（2）不符合客观情况，没有可行性；（3）不符合社会公共利益，不为社会所接受，没有合理性。显失公正的行政处罚虽然在形式上是合法的，但其背离了法律、法规的立法目的和基本原则，侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，从实质上说，与行政诉讼中合法性原则的基本精神是相悖的。

6、行政处罚显失公正与合理性原则。

合法性原则与合理性原则都是行政法治原则的组成部分,合法性原则要求行政权力的存在、运用必须依据法律、法规的规定,不得与法律、法规相抵触。从合法性原则的观点看，在自由裁量范围内的行为法律上均作肯定的评价，即使裁量有错误，也只能产生行政上的不适当而已，不能把该行为视为违法。合理性原则的产生源于自由裁量权的出现，由于合法性原则无法限制自由裁量权限范围内的行为,但随着自由裁量权的扩大，此种权力的滥用已成为破坏法治的最大威胁。法是一种规范,而理是一种内在精神、原则。法以理为基础,法与理在多数情况下是相重合的，但又不可能完全重合。这是因为,一方面法不可能面面俱到，即使规定得再详细、明确、具体，也难以将理完全反映出来；另一方面，法是由权威机关制定的，而权威机关的意志不一定是合理的，显失公正的行政处罚从形式上存在自由裁量权限范围内并不违反合法性原则,但其实质内容，明显不合理、不公正，违反了合理性原则，已从根本上丧失了合法性。

7、行政处罚显失公正与行政滥用职权。

行政滥用职权是指行政主体作出具体行政行为虽然在其自由裁量权限范围内，但违反了法律、法规的目的和原则，并且不合理。它与“显失公正”的关系是理论与实践中的一个难点,由于它们均与行政自由裁量权相联系，均涉及对具体行政行为合理性审查，因此很难区分,就行政诉讼法的规定而言，二者的主要区别在于:(l)在适用范围上，“显失公正”仅适用于行政处罚，而“滥用职权”则适用于一切具体行政行为；(2〉在判决结果上，“显失公正”可以予以变更，而“滥用职权”只能予以撤销。

显失公正与滥用职权是一个问题的两个方面,或者说是对同一事物的不同角度的表述，都是不公正地行使自由裁量权以致达到了违法的程度,所不同的只是两者观察问题的角度，前者是从行为的客观结果上推断的，是具有通常法律和道德意识水准的人均可以发现的不公正；而后者是从权力行使者主观方面来判断的，是行政机关故意或过失地违背立法目的和法律精神而为的行为。行政滥用职权实际上是行政主体不正当行使权力而造成显失公正之结果的行为。如果行政主体行为虽有不当，但尚未达到显失公正之结果，那么便不属滥用职权违法，而是行政不当。所以说显失公正不是一种独立的与其它行政违法相并列的行政违法，而是认定行政滥用职权违反合理性所必须达到的一种程度标准。按理说由于《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定对于滥用职权应判决撤销。而滥用职权实质上就是不正当行使裁量权而造成显失公正的违法行为，所以显失公正的违法，亦应一律判决撤销。但问题在于有的滥用职权行为不宜或无法撤销，需要适用司法变更，同时又应考虑司法权与行政权的分工，禁止司法权代替行政权。所以《行政诉讼法》第五十四条第（四）项又规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。如果滥用职权的行为在结果上并不显失公正，其对司法干预的价值便微乎其微。

（二）、不公正的行政赔偿决定。

行政赔偿案件中，按照《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员违反法律规定损害相对人的合法权益，依照法律规定的赔偿标准应给与相对人合法赔偿。如果因赔偿问题提起行政诉讼的，法院可以对不服赔偿数额的诉讼请求，依据法律规定的标准判决变更具体的赔偿数额。1991年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第100条规定：“行政赔偿诉讼可以适用调解，也可以直接判决维持或者改变行政赔偿决定。”这是法院可以变更判决行政赔偿案件的依据。但是，在2000年的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中取消了该规定。但从行政赔偿的性质来看，行政赔偿案件仍应适用变更判决。

（三）、行政给付案件。行政给付涉及行政相对人从国家获得利益，争议焦点多是行政机关是否应当给付以及给付多少。是否应当给付可以适用给付判决，给付多少适用变更判决。

（四）、行政合同案件。行政合同是指行政主体为完成特定行政管理目标，与有关各方之间经过协商，达成的有关行政法上权利义务的合意。当情势变更使行政合同无法履行下去，行政相对人人请求法院变更行政合同时，应当允许法院作出变更判决。

（五）、行政许可案件。行政许可案件一般涉及六类:一是对颁发许可决定不服提起的诉讼；二是对拒绝许可不服提起的诉讼；三是对拖延不予答复行为不服提起的诉讼；四是对变更许可的行为不服提起的诉讼；五是对废止、收回、中止许可的行为不服提起的诉讼；六是对吊销、注销许可的行为不服提起的诉讼。对上述六类许可案件,争议焦点不仅是行政许可是否做出，还包括是否以恰当方式作出。法院目前能够适用的法定判决方式只有三种,即维持、撤销和履行判决。如果增加变更判决的适用范围，对于拒绝、收回、变更、中止、颁发等许可行为，法院可以在查清事实作出撤销判决的基础上，根据许可机关享有自由裁最权范围大小的情况，直接作出一项许可，对行政行为予以变更，将会更有效地处理行政许可争议，以免诉累。

四、对“可以判决变更”的理解

1、减轻变更。如果行政机关对行政相对人的处罚较重，人民法院可以判决变更，处罚畸重的可以改轻，这在理论上和实践中都没有什么异议。

2、加重变更。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十五条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。”根据该条规定，如果被侵害人不服行政机关对侵害人的处罚而提起诉讼时，法院通过审理，可以作出加重处罚的判决。否则，被害人起诉就会失去意义。但是如果只是被处罚人提起诉讼，法院对提起诉讼的被处罚人就不宜再作出加重处罚的变更判决，这与刑法理论中的“上诉不加刑”的道理是相同的。因此对《行政诉讼法》第五十四条第四项所规定的“显失公平”应理解为既包括处罚过重，也包含处罚过轻，人民法院的司法变更当然也就应包括减轻处罚，也包括加重处罚，否则被侵害人不服行政机关对侵害人的处罚，提起诉讼寻求司法救济就失去了意义。

3、罚种变更。立法机关为了让行政机关更好地行使行政处罚权，在行使处罚权时能考虑到各种具体环境，以便最恰当地对违法相对人予以处罚，通常在法律法规中给行政机关留有较大的、有时甚至是很大的自由裁量范围，包括对罚种的自由裁量。但由于各种原因，行政机关执法人员在行使权力时，可能会违背立法的目的和意图，作出显失公正的处罚决定。人民法院在审理相对人因此提起的行政诉讼中，就应该既可以变更处罚的幅度，也可以变更罚种。如对行政相对人由“拘留”变更为“罚款”或“警告"等。作者：安徽省泗县人民法院 陈恒志