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二巡法官会议纪要丨人防车位的归属与利用

来源:民商事审判资讯作者:时间:
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以下文章内容来源于:《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要(第一辑)》,人民法院出版社,2019年10月版.

 

(最高人民法院第二巡回法庭2019年第15次法官会议纪要

 

◈案情摘要

 

甲与丙之间存在借款关系,丙未按期还款,甲遂起诉丙要求还款,人民法院判决丙向甲还款。丙未自动履行生效判决,甲因而申请强制执行,人民法院裁定查封丙投资开发的某项目小区内结合民用建筑修建的人防车位两个。经查,该人防车位尚未竣工验收,亦未取得人防主管部门颁发的使用证。丙因欠乙工程款,在人民法院查封该车位之前已经与乙达成以案涉车位抵债的协议。获悉人防车位被查封后,乙向法院提出执行异议,主张案涉人防车位归其所有,应排除执行。执行法院裁定中止执行。甲故此向人民法院提起执行异议之诉,主张该车位应归丙所有和使用,可以作为执行标的,人民法院应继续执行。

 

◈法律问题

 

案涉人防车位的权属如何认定,人民法院应否继续执行?

 

◈不同观点

 

甲说:肯定说

为鼓励社会投资人防工程建设,国家对人防工程采取“谁投资、谁管理、谁收益”的原则。案涉人防车位由丙投资建设,因而丙对其享有所有权和使用权,甲可以申请对其强制执行

 

乙说:否定说

丙结合民用建筑修建的人防车位,属于国防设施,应归国家所有。根据国家人防办制定的《人民防空工程平时开发利用管理办法》第9条规定,人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料,经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》,方可使用人民防空工程。第10条规定,禁止无证使用人民防空工程或者转让《人民防空工程平时使用证》。根据上述规定,对于未经人防部门验收和批准而取得使用证的人防工程车位,丙不享有合法的使用权和收益权。因此,甲申请人民法院将其作为丙的合法财产进行强制执行,人民法院不应支持。

 

◈法官会议意见

 

乙说

人防车位作为人防工程的一种现实存在形式,本质属性为国防战备设施,应当归国家所有。但为鼓励社会资金投资人防工程建设,减轻国家财政负担,人防工程经验收合格后,投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权。从程序上看,为加强对人防工程的监督管理,有效维护人防工程的战时防御功能,投资者应按人防主管部门的规定履行备案审批程序,才能取得人防车位使用权。投资者经人防主管部门备案批准,取得人防车位使用权,该人防车位使用权可以作为执行标的;投资者未经人防主管部门批准,对人防车位不享有合法的使用权,申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行,人民法院不予支持。

 

◈意见阐述

 

近年来,随着城市及其人口的不断扩张,城市车辆保有量快速增长,而车位却远远不能满足需求,停车难、停车贵问题十分突出,成为城市的普遍顽疾。人防车位作为人防工程的一种具体形态,兼具战时防御及平时停车功能,在城市车位资源稀缺的大背景下,日益受到人们的关注和重视,围绕人防车位的权属和利用产生的争议不断增多。   在执行异议和执行异议之诉中这类争议尤为突出。由于法律规定不完善、不明确,各地规章规定各异,加之学理上认识分歧较大,导致各地法院裁判尺度不一,亟需研究解决。

 
 
¹  代表性的案例如:闫某良与周某东、抚顺万成房地产开发有限公司执行异议之诉,高某与大连万科城置业有限公司、大连万科物业服务有限公司等确认合同无效之诉,北京罗马嘉园小区业主与人防办行政诉讼,柏某海、汪某玲与盐城市力拓房地产开发有限公司车位纠纷之诉,汪某兴与东莞市三正雁田房地产开发有限公司商品房预售合同之诉,江苏永嘉置业公司与小区业主地下车库侵权之诉,江西赣州中都章江豪园业主诉中都房地产公司侵权之诉等。
 
 
 

一、人防车位的内涵与属性

人防车位是指利用人防工程而设置,平时可用于停车的车位。从性质上看,人防车位是人防工程的组成部分,是人防工程的存在形式之一,只不过是在人防工程战时防御功能之外,另外开发出了平时停车的使用功能。即人防车位是平时可以用于停放车辆的人防工程。这与普通车位仅为了平时停车的单一功能而修建有所不同。因此,对人防车位的法律属性和功能的认识离不开对人防工程属性和功能的探究。
人防工程,是指为保障战时人员与物资隐蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑,以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。据此,可以将人防工程分为两大类,一是单独建设的人防工程(简称单建人防工程),二是结合地面建筑修建的人防工程(以下简称结建人防工程)。无论通过前述何种方式修建,人防工程始终与军事、国防利益休戚相关,与不特定多数人员的战时安全等公共利益紧密相连,因而具有不同于一般建筑设施的特殊属性。具体而言,包括以下三个方面:
一是战备性。战备性是人防工程的本质属性。《人民防空法》第2条规定“人民防空是国防的组成部分”。因而,人防工程属于国防战备设施,与普通民用地下建筑设施有根本区别。修建人防工程根本的、首要的目的,就是为了防御战时空袭,减少空袭造成的损失,保护城市居民的生命财产安全和经济目标,保存战争潜力,舍此则人防工程将与普通民用地下设施无异,也就无所谓人防工程。从修建标准上看,为适应战时防御的需要,人防工程的修建具有比普通地下建筑设施更为严格的特殊的技术标准,墙壁更为厚实坚固,且要求能够密闭,以防护生化武器和核辐射。
 
 
 

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人防工程是一个国家国防能力的重要体现,是战备潜力的重要保障。第二次世界大战中,完善的人防设施大大降低了英国的损伤程度,英国平均受弹1吨,死伤1人。而德国和日本平均受弹1吨的死伤人数分别为1.7人和5.5人。二战结束后,尽管国际局势趋向缓和,爆发世界大规模战争的可能性越来越小,但是进行人防工程建设的国家和地区,却从二战时期的十几个上升到了现在的100多个,而且建设规模越来越大,水平越来越高。据国外公布的资料,美国目前修建的民防工程可容纳全国总人口的60% 以上,瑞士、瑞典修建的民防工程可容纳总人口的85%以上,以色列修建的人防工程则能够容纳总人口的100%。¹   

¹  章琴芸:《试论结合民用建筑修建的人防工程物权归属》,华东政法大学2011年硕士学位论文,第3页。
 
 
 

二是平战结合性。人防工程是修建于城市地下的重要不动产资源,除了战时防空的基本功能外,平时还具有重大经济利用价值。为实现物尽其用,确保人防工程价值的最大化,世界各国均本着平战结合的原则,在和平时期积极开发人防工程的经济价值,努力实现人防工程的战备效益、社会效益、经济效益相统一。

 
 
 
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美国、瑞典等国家将人防工程的战时防御功能与平时的抢险救灾机制相结合,建立了外延广泛的民防体制。我国上海市颁布的《民防条例》也规定,该条例所称民防是指政府动员和组织群众采取防空袭、抗灾救灾措施,实施救援行动,防范与减轻灾害危害的活动。人防工程纳入民防体制统一指挥协调后,就使得人防工程在平时应急抢险救灾方面也同样能够发挥作用。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》中明确规定,人民防空实行平战结合的方针,贯彻与经济社会发展相协调,与城市建设相结合,与防灾、救灾和处置突发事件相兼容的原则,坚持防空防灾一体化。除此之外,城市中广泛存在的人防车位,极大地缓解了城市停车难、停车贵问题,是人防工程服务于民生的最集中体现。在重庆、西安等很多城市,人防工程夏季面向市民开放,成为人民群众纳凉避暑的理想去处。在一些城市中,许多大中型人防工程成为城市的重点工程,如哈尔滨奋斗路地下商业街、沈阳北站地下商业城、上海人民广场地下停车场、郑州火车站广场地下商场等。但在人防工程的战时防御属性与平时经济属性之中,平时经济属性是附属性功能,是在保证战时使用效能的前提下衍生出的经济功能,战备防御属性则是其根本属性。
 
 
 
三是强制性。为保障战时防空需要,国家对人防工程的修建具有强制性规定,按规定修建相应的人防工程是相关单位的法定义务,而非完全自主决定是否投资修建的纯粹商业行为。《人民防空法》第21条、第22条规定,人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建;医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。人防工程设计规范中还对结建人防工程应修建防空地下室的面积标准等作出了具体规定。对于确因地质条件和其他因素,不能结合民用建筑修建防空地下室的,建设单位要按规定交纳异地建设费,由人防部门统一组织另行建设。因此,修建人防工程是人防主管部门及其他有关单位的法定义务,是为保障战时人民群众生命财产安全而应履行的法定职责,具有国家强制性。
 

二、人防车位的所有权问题

由国家投资单独修建的地下防空建筑用于平时停车时,基于投资主体及保障战时人员物资隐蔽、人防指挥等与军事和国防利益相关的单一目的,通常认为属于国家所有,并无争议。实践中有争议的是,由社会投资者投资结合民用建筑修建的人防车位(即结建人防车位)所有权归属问题。现行法律对于此种结建人防车位的所有权归属并无明确规定,各地规章千差万别,由此带来理论上的巨大争议和审判实务上的不统一。

(一)现行法律规定

《物权法》是规定财产归属和利用关系的基本法律,但其中对于人防工程及结建人防车位的所有权归属并没有作出明确规定。《物权法》第52条规定,国防资产属于国家所有。但国防资产的范围包括哪些,人防工程是否属于国防资产,却未进一步明确。《国防法》第37条规定,国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源,以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物质器材、技术成果等属于国防资产。如按文义解释,此处所称的国防资产应为国家直接投资形成的设备设施,社会投资者投资建设的结建人防车位不在此列。《物权法》第73条规定,建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房属于业主共有。该条规定了建筑区划内的公用设施归业主共有,但结建人防车位是否包含于本条所规定的公用设施之内,不无争议。实务中,很多业主以结建人防车位属于该条规定的公用设施为据主张其应归业主共有,导致近年来纷争不断。《物权法》第74条规定,建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库的归属,由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有。该条根据建筑物区分所有权的原理,将建筑区划内的车位分为专有部分的停车位和共有部分的停车位。专有部分的停车位,由开发商享有所有权,开发商可以通过出售、附赠、出租等方式确定车位、车库的权利归属。对于车位、车库的权利归属没有约定或约定不明的,应当由开发商所有。¹  利用业主共有部分修建的停车位,由业主共有。对于何谓专有部分,何谓共有部分,物权法规定不明,《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》进行了区分。根据该解释第2条的规定,凡具有构造上的独立性、能够明确区分;具有利用上的独立性、可以排他使用;能够登记成为特定业主所有权的客体,均属于建筑区划内的专有部分。专有部分以外的部分,即为共有部分。但上述规定是对民用建筑内普通建筑设施权属所做的划分,对于有别于普通民用建筑设施、具有国防战备性质的人防车位是否适用,并不明确。此外,即便上述规定可以适用于结建人防车位,然而结建人防车位究竟属于建筑物的共有部分还是专有部分,同样存在不同认识, 其所有权归属仍然不明。

 
 
¹  高圣平:《解释论视野下的车库、车位权利归属规则——以〈物权法〉第74条第2款、第3款为分析对象》, 载《政治与法律》2008年第10期。
 
 
 

《人民防空法》对此也没有作出明确规定。该法第5条第2款规定:“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。”该规定仅明确了投资者对所投资建设的人防工程享有平时使用收益权,但并未涉及所有权归属。因此,根据该条规定,依然无法判断结建人防车位的所有权归属。

综上,就现行法律而言,并没有任何一部法律对结建人防车位的所有权问题作出清晰明确的界定,人防车位所有权归属问题目前还处于“无法可依”的状态。

(二)规章及规范性文件规定
我国现有的行政法规未对结建人防车位的所有权问题作出明确规定,地方性法规也鲜见直接规定结建人防车位所有权的。不过,国务院相关行政主管部门和各地政府在对人防工程实施行政管理的过程中,对包括人防车位所有权在内的人防工程权属问题,以规章或规范性文件形式却多有涉猎。但由于认识不同,加之各地实际情况差异较大,因此规定内容各异,大致形成了结建人防车位归国家所有和归投资者所有两种类型。
 
 
 
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原建设部1997年发布、2001年修正的《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定:“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则,允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”。第26条规定:“建设单位或者使用单位应加强地下空间开发利用工程的使用管理, 做好工程的维护管理和设施维修、更新,并建立健全维护管理制度和工程维修档案,确保工程、设备处于良好状态。”学界和实务界很多人从上述规定出发,主张结建人防工程归投资方所有。但前述规定是否适用于人防工程,并非没有讨论的空间。因为该规定第29条对人防工程的管理使用问题又单独作出了规定:“平战结合的地下工程,平时由建设或者使用单位进行管理,并应保证战时能迅速提供有关部门和单位使用。”这说明该规定的起草者也认识到了平战结合的人防工程与城市普通地下工程的差异性,否则没有必要在规定已经明确的情况下,对人防工程另行作出规定。
《上海市民防工程建设和使用管理办法》(2018年修正)第20条规定:“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记按照本市房地产登记的有关规定执行。”《湖南省人民防空工程产权管理办法》第4条规定:“人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用。”《重庆市人民防空条例》(2010年修正)第7条规定:“鼓励企业事业单位、社会团体和个人,以多种形式投资建设和利用人民防空设施,其所有权和收益权归投资者。”上述地方政府规章均明确地规定投资者对民防工程享有所有权。
国家人防主管部门以及北京、江苏、山东、辽宁沈阳等省市的规章或规范性文件中则规定结建人防车位所有权归国家。1985年,国家人防委员会、财政部联合颁布的《关于平时使用人民防空工程收费的暂行规定》规定,人防工程及其设备设施是国家的财产,平时使用时应本着有偿使用的原则,由人防部门收取使用费。1998年3月,国家人民防空办公室会同原国家国有资产管理局共同印发了《人民防空国有资产管理规定》(〔1998〕国人防办字第21号),其中第2条、第12条规定,人防国有资产是国防资产的组成部分,包括结合城市新建小区和危房改造修建,交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备等。人防国有资产应办理产权登记,由同级国有资产管理部门核发《国有资产产权登记证》。1992年6月3日,《北京市人民政府办公厅转发市人防办公室关于对新建防空地下室实行统一管理的请示的通知》中明确规定,凡建设费用列入商品房综合开发成本,按规划统一开发建设的防空地下室,均列入北京市公共人防工程,作为国家的人防战备设施。开发建设单位不得随地面建筑出售,一律由所在区县政府实行统一管理和开发利用。江苏省在《省政府省军区关于加强人民防空建设的意见》(苏政发〔2006〕151号)中规定,依法按规定比例,结合新建民用建筑修建的防空地下室,所有权属于国家。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(2017年修正)第15条规定,依法按照国家和省规定的比例,结合城市新建民用建筑修建的防空地下室,应当按照设计文件在实地标注,任何单位和个人不得出售。《山东省人民防空国有战备固定资产管理暂行办法》(鲁防发〔2009〕2号)第2条规定,人防主管部门及所属单位占有、使用或管理的,为保障战时人民防空需要而由政府出资和社会依法履行人民防空义务形成的固定资产,均属于人防国有战备固定资产。第3条以列举的方式进一步明确了按照法律法规和规定结合民用建筑修建的防空地下室,属于人防国有战备固定资产的范围。第5条规定,人防国有战备固定资产是国防资产的组成部分。《沈阳市民防管理规定》(沈阳市人民政府令第28号)第27条规定,按照国家和省有关规定,结合城市民用建筑修建的民防工程,以及用收取的民防工程易地建设费修建的民防工程,产权为国有。第28条规定,民防工程产权为国有的,产权单位应当向同级财政部门申请办理国有资产产权登记。
应当说,国家人防主管部门及各地方政府基于人防工程监督管理的需要,以规章或规范性文件形式对包括人防车位在内的人防工程的所有权作出规定,弥补了现行法律规定的不足,确有其现实必要性和一定的合理性,但其合法性却值得检视。《立法法》第7~9条规定,民事基本制度只能制定法律,由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会也可以授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先行制定行政法规。包括人防车位在内的人防工程属于不动产,不动产所有权归属问题无疑属于民事基本制度,按照《立法法》规定,应由法律或行政法规作出规定,地方性法规、规章和规范性文件均无权对此作出规定。
 
 
 
 
(三)学理观点
结建人防车位的所有权归属问题在学术上一直存有不同认识,法律的不明确、各地规定的不统一,加剧了学术上的争论。不同学者从不同角度,基于不同法理对结建人防车位的所有权归属问题进行论述,形成了国家所有权说、业主共有说和投资者(开发商)所有权说三种不同的观点。
 
 
 
- 延伸阅读 -

 

国家所有权说认为,人民防空是国防的组成部分,人防工程是实现人民防空任务的重要保障,保障人民的防空权利及履行防空义务的重任,只能由国家负担。结建人防工程属于国防工程的组成部分,具有国防属性,属国防资产,其本身特性决定了开发商或者业主无法享有结建人防工程的所有权,应由国家行使所有权。国家为了鼓励人防工程多元化投资,规定了人防工程不计入公用建筑面积,国家按照有关规定减免的投资者人防工程的土地出让金,即大部分相关税费,这些都构成国家取得所有权的对价。º 此外,结合新建民用建筑修建人防工程,还是建设单位的法定义务,而非完全的自主投资行为。如果因地形、地质等客观条件无法修建人防工程,建设单位还应缴纳易地建设费,由人防主管部门易地另行组织修建,由此所形成的人防工程无疑应属国家所有。有学者还从人防工程的特殊性及人防工程所有权人享有权能的实际状态出发,认为人防工程所有权取得不能简单适用民法一般物权取得理论,而应由国家基于政治管理权利取得,以公权力来确定所有权归属。¹  
业主共有说认为,住宅小区的地下人防工程是由全体业主投资建设的,应当为小区业主共有。国家并没有投入任何资金,也没有经过国有化征收或征用程序,更没有给予补偿,不可能归国家所有。国家减免人防工程的土地使用费和其他税费只是国家取得战时人防工程使用权的对价,但不是取得所有权的对价。²  我国《物权法》实行房地一体原则,人防工程建在由建筑物区分所有权人分摊或共有使用权的土地上,开发商将房屋销售给业主以后,业主即取得了建筑区划内的土地使用权,在该土地使用权范围内,除业主专有部分外的其他建筑设施均属于业主共有的范围,包括人防工程的所有权。结建人防工程的投资虽然由开发商最初投入,但该投资已经列入了项目开发成本,在开发商将房屋销售给业主以后,结建人防工程的建设成本实际是由全体业主承担。根据谁投资、谁所有、谁受益的原则,结建人防工程的所有权应归全体业主共有。根据人防车位的功能,其也应当归属于业主共有才符合公正和效率。解释上可以将其归于《物权法》第74条第3款规定的归业主共有的车位,由业主大会或者业主委员会通过管理规约决定其如何管理和利用。³  
投资者(开发商)所有权说认为,根据《物权法》第30条规定,因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权的,自事实行为成就时发生效力,投资者向相关部门办理完合法的建设手续,完成结建人防工程建设任务后,即依据该事实行为原始取得人防工程的所有权。结建人防车位归开发商所有既不会碍于国防方面的作用,也能够推动经济社会的发展。鉴于人防车位的特殊性,既然法律尚无明确规定,依据谁投资、谁受益的原则,人防车位的产权归属开发商,并无不妥。开发商可以将人防车位所有权再单独转让给业主,由业主取得人防车位的专有所有权。

º  罗佳意:《结建人防工程的所有权归属》,载《中国房地产》2009年第2期。
¹  章琴芸:《试论结合民用建筑修建的人防工程物权归属》,华东政法大学2011年硕士学位论文,第29页。
²  高圣平:《住宅小区车位、车库的性质及其权利归属研究——兼评〈物权法〉第74条》,载《法学家》2008年第6期。
³  刘阅春:《人防车位应排除约定归属之适用》,载《法律适用》2013年第2期。
ⁿ  程建乐、朱章程:《论建筑物区分所有形态之下小区停车位的权属》,载《法律适用》2009年第7期。
 
 
 
(四)裁判尺度
因人防车位所有权而产生的争议在现实中已经大量存在,而法律规定又不明确,各地政府的规章及规范性文件规定差异较大,学理认识并不一致,这直接导致各地法院在审理此类纠纷时裁判尺度不一,判法各异。其中既有认定人防车位所有权归国家所有的判决,也存在将人防车位所有权判决归业主共有或开发商所有的判决。
 
 
 
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在高某与大连万科城置业有限公司、大连万科物业服务有限公司等确认合同无效纠纷中,二审法院根据大连市人民防空办公室于2017年1月25日向高某出具的《大连市人民防空办公室政府信息公开告知书》载明的内容,认为案涉车位所在的大连某小区地下人防工程属于人民防空国有资产,产权归国家所有,开发建设单位万科城置业公司可优先租赁使用,且该公司已办理人防工程使用证,用途为地下停车场,万科城置业公司作为开发建设单位有权就案涉车位与业主签订有偿使用协议。
但在柏某海、汪某玲与盐城市力拓房地产开发有限公司车位纠纷案中,受理法院则作出了人防车位归开发商所有的认定。二审法院认为,案涉人防地下建筑系力拓公司依法取得规划、国有土地使用权出让、建筑工程施工、人民防空工程许可等权证后的自行投入,没有纳入公用分摊的合法建筑,属于其建造的构筑物或者附属设施,可以作为建筑物专有部分成就独立的所有权,力拓公司应当对该人防地下车位享有所有权。
 
 
 

(五)本文观点

结建人防车位所有权问题,涉及结建人防车位这一特殊不动产的归属、利用和交易流转,也是现实中人防车位所有权争议案件产生的法律根源。对于这一属于民事基本制度的问题,确有必要在国家法律层面做出明确统一的规定。在现实争议不断涌现、法律规定付之阙如而各地政策又不相同的情况下,人防车位所有权立法的必要性和紧迫性尤为明显。
从应然的角度看,我们倾向于认为结建人防车位的所有权应归属于国家。除前述国家所有权说强调的理由外,我们认为人防车位归国家所有的根本原因在于其战备性和公共服务设施的特殊性质。人民防空是国防的组成部分,根据人民防空的需要而修建的人防工程是国防设施的组成部分。因此,结建人防车位的本质属性是战备性,是战时保障一切组织和个人生命财产安全的公共服务设施。《人民防空法》第8条规定:“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利,都必须依法履行人民防空的义务。”开发商在新建民用建筑时必须依据国家相关规定结建人防工程,是保障人民战时获得防空保护的具体措施,由此而进行的投资以及业主所分担的人防建设费用,是包括建设单位及业主取得人民防空保护权时应承担的法定义务。结建人防车位的这一属性是其根本属性,而其平时作为车位停车的经济属性则是在保证战备性的基础上派生出的从属性。离开了战备性,离开了国防设施的公共服务职能,结建人防车位则丧失存在的基础。因此,对结建人防车位权属的确认,应以有利于战时人防工程有效利用、平时人防工程有效维护为权衡标准,以有利于人民防空保护权的实现为根本出发点,而且结建人防车位的利用应以不妨碍战时防御功能实现为原则。以此为前提,之后才能进一步研究如何充分发挥结建人防车位的平时使用价值问题。从战时有利于对结建人防车位的迅速调度、统一协调、高效利用,平时有利于对结建人防车位的有效维护和监督管理角度考量,我们认为结建人防车位的所有权归国家更为妥当。至于对投资建设单位的利益平衡问题,则可以通过赋予其平时使用权加以解决。
 
三、人防车位的使用权

(一)人防车位所有权与使用权分离的必要性

所有权是对物进行全面支配并排斥他人干涉的权利,包括了占有、使用、收益、处分四项权能。人防车位所有权如归国有, 国家自然应对人防车位享有上述四项完整的权能。就人防车位的使用而言,包括了平战结合的两项用途:一是战时用于防空(包括平时的应急抢险救灾),二是平时用于停车。其中第一项用途是建设人防车位的根本目的。我们主张结建人防车位归国家所有,也主要是从保障国家战时对人防车位的有效掌控和利用,保障人民群众生命财产安全的角度出发所作的考虑,这是国家充分履行公共管理职能的需要。但除此之外,国家平时并无为履行公共管理职能之需而利用人防车位的必要性,人防车位特别是结建人防车位的平时停车功能基本是为了满足普通民众日常停车之需而开发的经济功能。这种情形下,如将人防车位的平时使用权仍赋予国家行使,则要么是人防车位长期闲置,加剧城市车位资源紧张的局面,不符合物尽其用的原则;要么是国家相关部门将使用权转让给他人行使并从中获利。后一种情形下,不免有国与民争利之嫌,有损政府的形象和公信力,而且会令人产生疑问:国家强制投资者出资建设的人防工程,平时闲置不用时为什么不能交给投资者使用?国家让投资者出资修建人防工程却作为自己牟利的手段,是否符合政府的职能及公平原则?因此,将人防车位的所有权与使用权相分离,将国家所有的人防车位平时交由投资者使用,既有利于充分发挥人防车位的使用价值,符合谁投资、谁收益的公平原则,而且也有利于调动投资单位建设人防工程的积极性,于国于民均善莫大焉。
对于此处所谓的投资者是建设单位还是业主,学术界和实务界均存在不同认识。我们认为,投资者应为投资建设该人防工程项目的建设单位,即开发商。

(二)人防车位使用权为用益物权

投资单位对所投资建设的人防车位享有的使用权,是在国有土地之地下设立的他物权,性质上应属于用益物权。投资单位取得用益物权,可以对人防车位进行占有、使用和收益,但无权处分人防车位。

《物权法》第5条规定:“物权的种类和内容,由法律规定。”即物权的创设,应遵循物权法定原则。认定人防车位使用权为用益物权,是否符合物权法定原则?作为调整物的归属和利用关系的基本法律,《物权法》中并没有规定人防车位使用权这一用益物权类型,但在《人民防空法》中却有相关规定。《人民防空法》第5条第2款规定:“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。”因此,认定投资者平时对人防车位享有用益物权具有法律依据,符合物权法定原则。

(三)人防车位使用权的取得和利用
就当然取得人防车位使用权,成为人防车位使用权人。作为一种用益物权,人防车位使用权的取得也应有一定的事实为依据,通过一定法律事实和法律程序而创设,并应符合物权的公示公信原则。人防车位作为一种国防战备设施,服务于国防战备需求,有别于普通民事财产。故此,为保障人防工程在战时能够满足人民防空的需要,平时有利于人防工程的监督管理和有效维护,国家相关主管部门对人防工程的利用采取许可制,只有经过国家相关主管部门备案批准,颁发使用权证,使用人才能享有合法的人防车位使用权。此外,国家主管部门对人防工程的设计、施工等规定了特定的标准和要求,对人防工程的适用管理制定了特定的管理规定,人防车位使用权的创设和利用,也必须遵从这些规定。具体而言,根据现有管理规定,结建人防工程必须贯彻同步规划、同步设计、同步施工、同步验收的要求,未经竣工验收合格,不得交付使用。使用竣工验收合格的人防工程,还必须向人防主管部门备案,由人防主管部门颁发人民防空工程平时使用证。人民防空工程平时使用证,是使用人取得人防工程平时使用权,可以合法使用人防工程的证明。租赁、转让人防工程使用权,也需经过人防主管部门的批准并换发使用证。在当前人防车位使用权取得程序尚缺乏专门的法律规定予以规制的情况下,人防工程平时使用证事实上发挥了确认人防工程使用权的物权凭证的作用。
综上,投资者经人防主管部门备案批准,取得人防车位使用权,该人防车位使用权可以作为执行标的;投资者未经人防主管部门批准取得人防车位使用权,投资者对人防车位不享有合法的使用权,申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行, 人民法院不予支持。
 

◈法律法规链接

 

1.《中华人民共和国物权法》(2007年3月16日)

第五条  物权的种类和内容,由法律规定。

第三十条  因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭 物权的,自事实行为成就时发生效力。

第五十二条  国防资产属于国家所有。

铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施, 依照法律规定为国家所有的,属于国家所有。

第七十四条  建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库 应当首先满足业主的需要。

建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库的归属,由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。

占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有。

 

2.《中华人民共和国人民防空法》(2009年8月27日)
第二条  人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要,动员和组织群众采取防护措施,防范和减轻空袭危害。
第五条  国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。
国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。
第八条  一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利,都 必须依法履行人民防空的义务。 

第二十一条  人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建;医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。

有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。

第二十二条  城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。

 

3.《中华人民共和国国防法》(2009年8月27日)
第三十七条  国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源,以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。
国防资产归国家所有。
 
4.《人民防空工程平时开发利用管理办法》(2001年11月1日)
第九条  人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料,经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。
使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》,方可使用人民防空工程。
《人民防空工程平时使用证》由国家人民防空主管部门统一格式,省、自治区、直辖市人民防空主管部门印制。
第十条  《人民防空工程平时使用证》实行审验制度。人民防空主管部门应当定期对《人民防空工程平时使用证》进行审验,并按规定收取审验费。禁止无证使用人民防空工程或者转让《人民防空工程平时使用证》。
审验时间、内容由省、自治区、直辖市人民防空主管部门确定,审验工作由工程所在地人民防空主管部门具体实施。
审验费用的收取标准由省、自治区、直辖市价格主管部门会同人民防空主管部门制定。
 
5.《城市地下空间开发利用管理规定》(2001年11月20日修正)
第二十五条  地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则,允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。
第二十六条  建设单位或者使用单位应加强地下空间开发利用工程的使用管理,做好工程的维护管理和设施维修、更新,并建立健全维护管理制度和工程维修档案,确保工程、设备处于良好状态。
第二十九条  平战结合的地下工程,平时由建设或者使用单位进行管理,并应保证战时能迅速提供有关部门和单位使用。
 
6.《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(2009年5月14日)
第二条  建筑区划内符合下列条件的房屋,以及车位、摊位等特定空间,应当认定为物权法第六章所称的专有部分:

(一)具有构造上的独立性,能够明确区分;

()具有利用上的独立性,可以排他使用;

()能够登记成为特定业主所有权的客体。

规划上专属于特定房屋,且建设单位销售时已经根据规划列入该特定房屋买卖合同中的露台等,应当认定为物权法第六章所称专有部分的组成部分。

本条第一款所称房屋,包括整栋建筑物。

 

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首席律师

首席律师介绍 刘江,男,汉族,四川达州人,专职律师;中华全国律师协会会员;CCTV央视网络电视法制频道会员;美国格理集团法律专家团成员;百度知道、华律网、找法网、法律快车网等多家大型法律网站特邀推荐律师;达州律师网首席律师、创办人。 刘江...【详细介绍】