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最高法环资庭负责人重点解读矿业权司法解释

来源:作者:时间:2017-07-31
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最高法环资庭负责人重点解读矿业权司法解释

 

【编者按】2017727,最高人民法院发布了《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》并于当日实施。

 

该司法解释共23条,内容涉及矿业权纠纷的审判理念,矿业权出让、转让、出租、承包、合作、抵押等合同的效力认定、法律后果、责任承担,无证侦查开采、越界勘查开采的处理,特别区域涉矿合同效力的司法审查,涉矿环境公益诉讼以及司法建议等司法实务中亟需解决的问题。

 

小编整理了最高法环资庭负责人就该司法解释中关于矿业权出让、转让合同的效力,矿业权租赁、承包合同的效力,矿业权的抵押,越界开采,法院于国土环保等部门的衔接等在司法实务中常见的热点问题作出了解读。

 

本文摘自《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》,经出版社授权发布,收录时有所改编。

 


 

问题:矿业权出让合同与矿业权取得的关系应如何认识?矿业权作为一种用益物权,为何依据矿产资源勘查许可证和采矿许可证载明的有效期起始日确定取得的时间?

 

负责人:矿业权出让合同,本质上属于用益物权的设立行为。根据国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》《矿业权交易规则(试行)》等关于矿业权出让程序的相关规定,采“招拍挂”等市场化出让方式的,受让人须与出让人签订矿业权出让合同,经公示无异议,履行支付矿业权出让价款等相关手续后,持成交确认书、出让合同及其他所需材料,向有审批权限的国土资源主管部门申请办理矿业权登记手续,领取勘查许可证或采矿许可证,方能取得矿业权。目前无法律、行政法规规定此种方式中的矿业权出让合同需经行政审批才能生效。矿业权出让采协议出让方式的,国土资源部曾规定需经由省级国土资源厅或者国土资源部审批,但2015510日国务院明确取消该项非行政许可审批。至于采“批准申请”方式的,若国土资源主管部门与受让人不签订出让合同,自不适用本解释规定。而且根据《矿业权出让制度改革方案》进一步明确,要推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务。故矿业权出让合同应适用《合同法》第四十四条第一款的规定,自依法成立之日起生效。

 

矿业权自何时设立,受让人何时取得矿业权,往往是矿业权纠纷案件处理过程中首先要解决的问题。因矿业权出让中涉及出让合同的签订日期、招拍挂确认成交日期、矿业权登记日期、许可证签发日期、许可证载明的权利有效起止日期等多个时间节点,应以何者为准,存在争议。根据《矿产资源法》等涉矿法律、法规的规定,矿业权在国土资源主管部门颁发许可证后才设立,许可证是受让人是否拥有矿业权的权利外观,除矿业权保留等特定情况外,通常须遵循“有证即有权、无证则无权”的确权原则。故,在现有法律框架下,矿业权登记与《物权法》上具有确权意义的不动产登记并不完全一致,此亦是不动产统一登记机构暂未将矿业权登记纳入其中的重要原因。鉴于此,本解释将受让人取得矿业权的时间确定为矿产资源勘查许可证或者采矿许可证载明的有效期的起始时间。

 

问题:矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准前,依法成立的矿业权转让合同效力应如何认定?转让人无正当理由拒不履行报批义务,应承担何种法律责任?

 

负责人:矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准前,依法成立的矿业权转让合同的效力认定,涉及《物权法》第十五条、《合同法》第四十四条以及《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定的理解适用。《解释》认为,虽国土资源主管部门行政审批的对象系矿业权转让申请,而非矿业权转让合同,且《物权法》第十五条已将债权合同效力与不动产物权变动进行了区分处理,但由于《探矿权采矿权转让管理办法》明确将矿业权转让合同的效力与矿业权转让审批密切关联在一起,且现行有效,故在认定矿业权转让合同效力时仍应给予尊重,若矿业权转让未得到国土资源主管部门批准,则不能直接认定矿业权转让合同生效,但此时并不意味着依法成立的合同不具有任何法律效力。合同效力的内容可理解包括拘束力、确定力与实现力。不同效力内容,发生效力的时间节点不一定是同时的,可逐步“释放”。就矿业权转让合同而言,双方当事人达成合意即告成立,一经依法成立即具有法律约束力,对当事人即发生拘束力和确定力,当事人非依法律规定或约定,不得擅自变更或者解除,且不得仅以未经国土资源主管部门批准为由主张合同无效。此种认识与《合同法》第四十四条、《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定无直接冲突,亦符合《民法通则》第五十七条、《合同法》第八条以及《民法总则》第一百一十九条的规定。

 

矿业权转让合同依法成立后即具有法律约束力,受让人得依合同约定请求转让人履行报批义务。报批义务是促成矿业权转让合同完全生效并得以继续履行的基础,转让人无正当理由拒不履行报批义务的,必将导致转让矿业权的合同目的不能实现,受让人依据《合同法》第九十四条第四项规定享有合同解除权。转让合同因拒不履行报批义务而解除的,原则上应适用《合同法》第九十七条规定,受让人有权请求转让人返还已付转让款及利息、赔偿损失。就此种情形下损失赔偿的性质及范围而言,因报批义务既是转让人应承担的法定义务,也是合同义务的重要组成部分,转让人无正当理由拒不履行该义务,应承担相应的违约责任,而非一般的缔约过失责任。此种制度设计,既能够在《合同法》基本原理范围内得到合理解释,也有利于填补缔约过失责任范围限于信赖利益保护之不足,有利于惩戒恶意毁约行为,保护诚信守约人的利益,实现实质正义。

 

问题:矿业权租赁、承包合同的效力应如何认定?对实践中以承包、租赁形式转让矿业权的行为如何界定,《解释》认定此种合同行为无效有何司法考量?

 

负责人:矿业权人作为用益物权人,有依法处分自己财产的权利和自由。矿业权租赁、承包,是不同于矿业权转让的流转方式,实践中大量存在。矿业权人在不转移矿业权权属的情况下将矿业权的部分权能让渡给他人享用并收取租金、承包费,承租人、承包人支付对价而有限制地行使矿产资源勘查开采权并因此获取收益,不具有天然的目的非法性,不宜当然将其视为矿业权的变相转让或者非法倒卖牟利,并径直以“合法形式掩盖非法目的”为由认定无效,也不宜以未经国土资源主管部门批准为由认定其具有合同效力瑕疵。

 

关于矿业权租赁、承包合同效力认定的争议,主要来自于对《矿产资源法》第六条、第四十二条,《矿产资源法实施细则》第四十二条第三项,《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条等规定的理解适用问题。鉴于上述法律、法规并没有明确规定若违反则合同无效,《物权法》第十五条也将债权合同效力与不动产物权变动作了区分处理;且按照文义解释规则,上述法律法规的规制重点是以出租、承包方式擅自转让矿产资源的行为,而非对矿业权租赁、承包方式的一律禁止。实际上,1986年颁布实施的《矿产资源法》第三条第四款曾明确规定:“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”,并在原第四十二条第二款规定了罚则:“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的,没收违法所得,处以罚款,吊销采矿许可证”。但1996年修改《矿产资源法》时,上述内容均予以删除,也显示矿产资源法修改的立法趋向。故目前涉及矿业权出租、承包的法律规范不宜认定为《合同法解释(二)》第十四条规定的效力性强制性规定,不构成矿业权租赁、承包合同无效的法定依据。在不属于以租赁、承包方式擅自转让矿业权的情况下,矿业权租赁、承包合同应自依法成立之日起生效。

 

至于以租赁、承包方式擅自转让矿业权的合同认定问题,人民法院应结合具体案情,重点审查当事人是否约定矿业权人仅收取租金、承包费,放弃矿山管理,不再履行矿业权人安全生产、生态环境修复等法定义务,不承担相应法律责任等情形。因矿业权兼具民事物权和行政许可两重属性,矿业权纠纷案件的审理除涉及私权利益的保障之外,还存在司法权对行政权的合理尊重问题。矿业权租赁、承包与矿业权转让系不同的流转方式,其中最主要的区别就是矿业权租赁、承包并不变更矿业权的主体,无须办理矿业权的变更登记,但矿业权人依然负有监控矿山合法经营的义务,履行安全生产、水土保持、环境保护等法定职责,并承担相应的法律责任,租赁、承包期满还存在依约收回矿业权的问题。对当事人根据实际情况是选择采取直接转让方式抑或租赁、承包等流转方式,人民法院应给予必要的尊重,不宜一律将矿业权租赁、承包直接认定为矿业权转让。但当事人若在选择租赁、承包形式的同时,在租赁、承包合同中约定矿业权人仅收取租金或者承包费,放弃对矿山的管理,不再履行其法定义务、不再承担相应法律责任,则构成变相转让采矿权的行为,具有明显规避国土资源主管部门行政监管和审批许可,逃避国家相关税费缴纳的意图。为体现司法对于国土资源主管部门依法行政的尊重和支持,根据《合同法》第五十二条第三项“以合法形式掩盖非法目的”以及第五项“损害社会公共利益”的规定,应认定此类合同无效,以引导当事人选择合法合规的矿业权流转方式,维护正常的矿业权流转秩序,保障矿业权交易安全。

 

问题:矿业权抵押有很大的现实需求,但我国法律层面没有关于矿业权抵押的明确规定,《解释》规定矿业权抵押是否具有相应的法律依据?矿业权抵押权的取得规定了登记和备案两种方式,是否存在矛盾?

 

负责人:矿业权作为一类财产权,其融资功能日益得到肯定,矿业权人以矿业权为自己或者他人债务提供抵押的实践也逐渐丰富。根据《物权法》第一百八十条、第一百八十四条的规定,作为法律、行政法规未禁止抵押的财产,矿业权上设定抵押并无法律障碍。国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定,矿业权适用不动产法律法规的调整原则;财政部、国家税务总局《增值税暂行条例实施细则》《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》等规范性文件中将矿产资源确定为不动产中的“其他土地附着物”。参照上述规定,矿产资源可定性为不动产,矿业权适用不动产法律法规予以调整,可依法设定矿业权抵押。

 

就矿业权抵押合同的效力而言,虽《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十七条规定抵押合同签订后要报请国土资源主管部门备案,但并未明确非经备案不生效力;根据《物权法》第十五条及《合同法解释(一)》第九条的规定,矿业权抵押合同应自依法成立之日起生效,未办理登记备案不影响其效力。就矿业权抵押权的设立而言,根据《物权法》第九条、第一百八十七条的规定,矿业权抵押权应自依法登记时设立。由于现行法律、行政法规并未明确规定矿业权抵押的登记机构,国务院《不动产登记暂行条例》亦未将矿业权抵押权列入不动产统一登记范围。目前,各地多依据《矿业权出让转让管理暂行规定》办理矿业权抵押备案,或者依据地方性法规办理矿业权抵押登记或备案。从不动产物权公示的方法和效果来看,备案亦是将抵押事实记载在一定媒介之上,公众可根据需要进行查询。《解释》将实践中已经具备公示作用的矿业权抵押备案视为登记,作为矿业权抵押法定登记机构确定前的过渡措施。需要明确的是,将来矿业权抵押实行统一登记制后,备案应会予以取消,登记和备案不会同时作为矿业权抵押权的公示方法存在,故不存在登记和备案发生矛盾的问题。

问题:越界开采侵权纠纷中什么情况下适用行政前置程序?探矿权人为何不能请求返还越界开采的矿产品及收益?

 

负责人:《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等行政法规,对勘查作业区和矿区范围都有相应规定。所谓越界勘查开采,是指超越批准的勘查作业区或者矿区范围进行矿产资源勘查开采的行为。因越界勘查开采矿产资源而引发的侵权责任纠纷,属人民法院主管范围。但是否构成越界勘查开采,涉及对勘查作业区、矿区范围的界定,属国土资源主管部门的行政职权。故若因国土资源主管部门批准的勘查、开采范围重复或者界限不清,当事人就是否越界产生争议的,应适用行政前置程序,由国土资源主管部门就是否越界先行处理。

 

矿业权作为用益物权,属《侵权责任法》第三条规定的依法应予保护的民事权益范畴。他人越界勘查开采,构成侵权的,应当依法承担侵权责任。根据《侵权责任法》第十五条的规定,结合矿业权的特殊属性,主要责任方式包括停止侵害、排除妨碍、返还财产、赔偿损失等。采矿权系在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利,故侵权人越界开采所得矿产品及收益,采矿权人有请求返还的权利。而探矿权人仅享有按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查以及优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权等权利,并不能进行开采并获得开采的矿产品,至多只能自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品。探矿权的实质是“探”的权利,而非“采”的权利。探矿权人就勘查作业区范围内的矿产资源取得采矿权之前,侵权人越界开采的矿产品及其收益仍应归属国家所有,探矿权人对此无权主张返还。就侵权人越界开采行为,探矿权人有权向有关部门举报,人民法院也可依法向国土资源主管部门提出司法建议,由其依法处理。

 

问题:人民法院在审理矿业权纠纷案件中是否存在与国土资源、环境保护等主管部门进行协调衔接的问题?

 

负责人:在现有法律框架内,矿业权兼具民事物权和行政许可双重属性,其作为自然资源物权,又呈现出公共物品和生态特性,矿产资源领域还存在政策先行、立法滞后等现象。人民法院在审理矿业权纠纷案件时,应正确处理行政监管和市场配置、政策指引和法律解释、公法规制和私法调整、行政判断和司法裁判之间的关系,积极推动建立环境资源司法和行政执法之间的衔接、协调机制。人民法院在判决当事人履行报批义务或者协助报批义务前,可就矿业权是否符合转让条件、受让人是否具备资质条件,或者在拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债前,针对矿业权人矿山地质环境治理恢复保证金(履约金、备用金、计提基金等)处置情况等事项征求国土资源部门的意见;人民法院受理和审理涉矿环境公益诉讼或者依法认定自然保护区等特别区域内矿业权合同无效的,可根据案件具体情况向负有监督管理职责的国土资源、环境保护主管部门通报;人民法院审理矿业权纠纷案件中,发现无证勘查开采、未履行生态环境修复义务等违法情形的,还可向国土资源、环境保护主管部门发送司法建议,由其依法处理;涉嫌犯罪的,依法移送侦查机关处理等等。

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首席律师

首席律师介绍 刘江,来自四川达州,现居重庆市渝中区;中华全国律师协会会员;CCTV网络电视法制频道会员;美国格理集团法律团成员;百度知道、华律网、找法网、法律快车网等多家大型法律网站特邀推荐律师;达州律师网首席律师、创办人。 刘江从政...【详细介绍】