【达州律师 行政诉讼】

对火灾事故原因认定不服,能否提起行政诉讼?

 
两种观点，一种观点认为属于行政受案范围，另一种观点认为，依据公安部的答复意见不是，只是证据，不是具体行政行为。

一、一种观点认为属于行政受案范围的案例

 

赵康兰等诉叙永县公安消防大队火灾原因认定和火灾事故责任认定案


【案情】


原告：赵康兰，男，1970年生，汉族，农民，四川省叙永县向林乡人。
原告：刘贵全，男，1972年生，汉族，农民，住址同上。
被告：四川省叙永县公安消防大队。
法定代表人：薛应均，副政治教导员，主持工作。
第三人：杨廷学，女，1968年生，汉族，个体工商户。

2000年10月30日下午2时，家住四川省叙永县向林乡月台村青龙嘴社的5岁儿童刘健，从家中揣了两盒火柴，准备到邻居杨廷学的私营纸厂内玩耍。刚起进纸厂门口便碰到邻居赵前（5岁）。赵前发现刘健揣有火柴，急忙跑去把此事告诉纸厂业主杨廷学，杨即叫其女儿赵兰兰（10岁）把刘健的火柴收了。但刘健说火柴是自己的，坚决不交给赵兰兰。杨廷学便喊刘健回家去，刘健不但未回家，反而径直往低厂走去。赵前也跟随其后。二人走到纸厂晾草纸的地方，捡了些草纸放在地上，用火柴点燃草纸取乐。玩了一会，两个小孩未将火熄灭，便各自回到自己家中。他们走后大约10多分钟，晾晒草纸的厂房便燃烧起来。纸厂的工人和闻讯赶来的村民几十人齐心合力用水将火扑灭。但由于纸厂周围未砌围墙，又没配置灭火器，仍造成3间房屋、20吨草纸全部烧毁和治浆设备、主机、电动机损等共计72446元火灾损失。

次日，也就是10月31日，叙永县公安消防大队接到报案后，立即赶赴火灾现场，对火灾现场进行了勘查，并向有关知情人员询问调查后，于同年11月1日分别作出叙公消（2000）第05号火灾原因认定书和叙公消责（2000）第07号和第10号火灾事故责任书。认定火灾原因系刘健、赵前两儿童玩火引起，其监护人赵康兰、刘贵全对造成火灾损失负直接责任，业主杨廷学负次要责任。赵康兰、刘贵全不服叙永县公安消防大队作出的火灾原因和责任认定，向其上级部门泸州市公安消防支队申请重新认定。泸州市公安消防支队于2000年11月30日3作出（泸）公消重（2000）第05号火灾原因、事故责任重新认定决定书，维持了叙永县公安消防大队的认定。赵康兰、刘贵全遂以叙永县公安消防大队为被告，于2001年1月10日向叙永县人民法院提起行政诉讼。

由于叙永县人民法院以前从未受理过此类行政案件，即于1月16日依法对不能决定是否受理的案件先予受理，并于当日向被告叙永县公安消防大队送达了起诉状副本。因该案与业主杨廷学具有法律上的利害关系，遂依法追加其为本案第三人参加诉讼。叙永法院组成合议庭对是否受理该案认真进行了合议，在请示上级法院后，于2001年3月29日公开开庭进行了审理。原告赵康兰、刘贵全委托叙永县向林乡法律服务所法律工作者刘应为参加诉讼。被告叙永县公安消防大队的主要负责人薛应均到庭，并委托泸州市消防支队干部冯浩和叙永县公安局法制科副科长刘文君出庭参加了诉讼。第三人杨廷学也到庭参加了诉讼。

原告赵康兰、刘贵全诉称：赵前、刘健还不满5岁，系无民事行为能力人。被告叙永县公安消防大队向其调查时，收集证据的方式不合法（哄小孩），不足以作为认定两儿童玩火引起火灾的证据。况且，这些材料也只能说明两儿童曾经到过纸厂玩耍。事实上，发生火灾时他们并未在现场，不能确定就是两个小孩玩火引起火灾，不具有惟一性。被告据此作出的火灾原因和火灾事故责任认定事实不清，主要证据不足，请求予以撤销。

被告叙永县公安消防大队辩称：叙永县公安消防大队对火灾现场认真进行了勘验，并向7名知情人员分别作了调查，也询问了赵前、刘健，且询问时有监护人在场，其证据的来源合法。这些证据均证明赵前、刘健在火灾前大约10分钟曾携带火柴到纸厂玩火的事实，故作出的火灾原因和责任认定证据充分，事实清楚。同时，被告消防大队在庭审中还辩称：火灾原因和火灾事故责任认定只是鉴定结论，不是具体行政行为，也不属于行政诉讼法明确规定的受案范围，故不是可诉行政行为，请求法院裁定驳回原告起诉。

原告的代理人刘应为认为：公安部2000年3月20日的公复字（2000）3号批复虽然确认消防机构的认定不是一种独立的具体行政行为，不属于人民法院的受案范围。但该批复实则是对人民法院受案范围作出的限制，系超越职权所为，不能作为有效的规范性文件采用。我们从《行政诉讼法》第十一条的规定可以看出，行政行为凡涉及到相对人的人身权、财产权的，均属行政诉讼受案范围。消防机构的火灾认定涉及到相对人的财产权利，符合十一条的规定。在《行政诉讼法》第十二条关于排除受案范围的4种情形中，并未包括火灾原因和火灾事故责任认定，表明了火灾认定未排除在司法审查范围外，即可向人民法院提起行政诉讼。在本案的行政诉讼中，被告负有举证义务，却未在法定期限内举证，其庭审中所举的证据，不应作为定案依据。

被告及其委托代理人则认为：消防部门的火灾原因和火灾事故责任认定不属行政诉讼受案范围。理由有4点：（1）火灾原因、火灾事故责任认定不直接确定当事人的权利义务，因此不是具体行政行为。公安消防机构作出的火灾原因认定和责任事故认定，是公安消防机构运用自己的专业知识，利用专门的仪器、设备，就与火灾原因和责任有关的专门问题所作的技术性结论，属于证据。当事人如对此有异议，只能申请重新鉴定，且重新鉴定是终局鉴定。因此，火灾原因、事故责任认定是一种鉴定结论。（2）火灾原因、火灾事故责任认定不具有强制执行力，不能直接申请法院强制执行，与行政行为特有的效力特征不符，故不是具体行政行为。（3）公安部公复字（2000）3号批复明确规定，火灾事故责任认定不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。该批复已编入最高人民法院《司法文件选》，表明得到了最高人民法院的认可，不存在超越职权和无法律依据问题。（4）公安部《火灾事故调查规定》第四条明确规定：“火灾原因、火灾事故责任的重新认定为最终决定”，当事人对重新认定不能再提起诉讼。

【审判】

叙永县法院对受理的这起全省甚至全国都属新类型的消防行政案件，经过反复研究和公开审理，最后认为：被告叙永县公安消防大队依据《消防法》第四条和《四川省消防条例》第四十九条的规定，具有行政主体资格，有权在区域内作出火灾原因、事故责任认定。该认定在法律上未明确排除或者禁止司法审查，对公民的权利义务也产生了实际影响，是可诉行政行为，属于人民法院行政案件受案范围。被告在收到起诉状副本和应诉通知书后，未在法律规定的10日内提交作出火灾原因、事故责任认定的证据，应依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，认定被告的行政行为没有证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第一目，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十九条第（一）项规定，该院于2001年3月29日作出判决：
一、撤销叙永县公安消防大队作出的（叙）公消（2000）第5号火灾原因认定书。
二、撤销叙永县公安消防大队作出的（叙）公消责（2000）第07号和第10号火灾事故责任书。
三、由叙永县公安消防大队重新作出火灾原因认定书和火灾事故责任书。
一审宣判后，原被告在法定期限内均未提起上诉。

【评析】

有着“上管天，下管地，中间管空气”权利的公安消防部门也许至今都未想通，因火灾原因和火灾事故责任认定，会被推上人民法院的被告席。那么，公安消防部门作出的火灾原因和火灾事故责任认定，是鉴定行为、还是具体行政行为?其认定书是行政确认、还是鉴定结论?是否属于行政案件受案范围、又是否可诉呢?这是本案为行政审判提出的一道新难题，也是人民群众和行政机关、法律界极为关注的热点问题。

1、《消防法》第四条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施”。公安部《火灾事故调查规定》第六条规定：“火灾事故的调查由公安消防机构负责实施”。可见，消防机构是惟一有权在所辖区域调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任的职能部门。消防机构作出火灾原因认定和责任认定是其法定职责，是一种积极的法律行为，具有严格的地域性和职权专属性。而鉴定结论则是凡有资质的机构或个人均可作出，不是惟一的机构，具有主体多元性。再则，鉴定结论一般不受行政区域的限制，无地域性。同时，其还是一种依申请的消极法律行为，不是法定职责，不需要主动作出。事实上，消防机构在作出责任认定过程中，可就专门性问题委托技术机构进行鉴定，而鉴定结论则不需要鉴定机构再委托其他机构鉴定。《火灾事故调查规定》第三十一条第二款规定：“火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构在收到重新认定申请书后，应当在两个月内作出维持。变更或撤销的决定”。由此可见，消防机构的认定符合行政行为的特征，而鉴定结论不存在维持、变更、撤销的问题。所以，公安消防机构作出的火灾原因认定、火灾事故责任认定不是鉴定结论，而是具体行政行为。

2、虽然公安部《火灾事故调查规定》第三十一条规定火灾事故责任的重新认定为最终决定，但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五条明确规定，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件方能规定最终裁决。我们可以得出这样的结论，公安部的此规定只是属于部委行政规章，无权规定最终裁决，属于越权行为，违背了《行政诉讼法》第十二条第（四）项之立法精神，不能以此排除司法审查。由于消防机构的认定是行政确认行为，因此，上一级消防机构的重新认定行为，实质上就是行政复议。按照《行政复议法》的规定，对行政复议决定不服的，理所当然可以依法提起行政诉讼。所以消防机构作出的火灾原因和火灾事故责任认定是非终局裁决的行政复议，属于行政诉讼受案范围。

3、行政确认行为是行政机关依法认定并公开宣告某种法律事实或某种法律关系是否存在行为。行政确认不直接改变公民、法人或者其他组织的法律地位，只是通过行政确认明确相对人的权利义务，成为决定相对人权利义务的先决条件。公安消防机构的火灾原因、责任认定确认了当事人的法律责任，是行政确认行为。该认定行为若不被撤销，就会对当事人的权利义务产生直接的法律影响。受害人据此可以要求责任人赔偿损失，公安消防机构可以据此进行处罚，法院也可以据此下判。在行政确认行为中，如工伤事故确认，残废等级确认，火灾事故确认等，虽不具有直接的强制执行力，但我们并不能以此来否认这些行为是行政确认行为。根据法律规定，行政确认行为是可诉行政行为。

4、《行政诉讼法》第十一条第一款列举了七项可诉行政行为后，紧接着在第八项又作出概括性受案范围的规定，即认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等，均可提起行政诉讼。依我们理解，这些行为主要包括：行政确认、行政裁决、行政给付和行政证明行为。火灾认定是行政确认行为，是具体行政行为，属于该条规定的受案范围。我们从最高法院《解释》第一条同样可以看出，公民、法人或其他组织对行政主体作出的行政行为，除排除性规定的6种不属受案范围的情形外，均可提起行政诉讼。火灾原因和火灾事故责任认定并未包括在排除性受案范围中，法律亦未明确规定禁止受理，反之，法院则可以受理该类案件。

5、根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，法院审判行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，对规章可参照适用。四川省人大常委会颁布的《四川省消防条例》第六十三条规定：“当事人对行政机关依照本条例作出的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议，对复议决定不服或复议机关逾期未答复的，可依法提起行政诉讼。”火灾原因认定属于该条例第四十九条规定的消防机构的法定职责，从而也表明消防机构的认定可诉。再则，该条例为地方性法规，应当作为法院审理案件的依据。公安部公复字（2000）3号批复属部委规章，且对法院受案范围作出限制，与有关的法律法规相抵触，法院依法不予参照适用。因公安部既不是立法机关，也不是司法机关，其无权作出司法解释。（编写人：四川省泸州市中级人民法院赵兴军）
　　


二、一种观点认为不属于行政受案范围的案例

案情

2005年10月29日，位于成都市锦江区染房街203号附9号铺面凌晨5时发生火灾，锦红区公安消防大队于2005年10月30日作出了火灾原因认定书及火灾事故责任书，认定引起本次火灾的原因是由于赵巧兵使用100W白炽灯泡长时间通电引燃邻近可燃物起火成灾，并且由赵巧兵负有直接责任。赵巧兵不服锦江区公安消防大队作出的火灾事故责任认定，向成都市公安消防支队申请重新认定。成都市公安消防支队于2005年12月26日作出（成）公消重（2005）第2号重新认定决定书，维持锦江区公安消防大队的认定。

审理

赵巧兵认为自已在前一天下班时室内所有灯都是关了的，没有使用100W白炽灯泡长时间通电照的，也无证据证明是100W白炽灯泡引起下地板上的拖鞋及其物质着火，锦江区公安消防大队作出的火灾事故责任认定缺乏证据支持，纯属臆断。故赵巧兵于2006年1月10日向锦江区人民法院提起行政诉讼，状告锦江区公安消防大队。诉请法院依法撤销成都市锦江区公安消防大队（锦）公消责字（2005）第12号火灾事故责任认定书；判令被告承担全部诉讼费。

锦江区人民法院根据《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》 “火灾事故责任不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围” 之规定，于2006年1月18日作出行政裁定：对起诉人赵巧兵的起诉，本院不予受理。

赵巧兵不服一审裁定上诉至成都市中院，上诉称：公安部公复字（２０００）３号批复属部委规章，且对法院受案范围作出限制，与有关的法律法规相抵触，法院依法不予参照适用，作为裁判依据。根据最高人民法院 “关于执行《行政诉法法》若干问题的解释” 第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 之规定，本案属于法院受案范围。

同时还认为，依照《立法法》第四十二条之规定因公安部既不是立法机关，也不是司法机关，其无权作出司法解释，却对《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围作出解释、界定以及对法院的受案范围作出限制性的规定，超出了自已的职权范围，是一种违宪的行为，故不能作为有效的规范性文件采用。

成都市中级人民法院审理后认为: 公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，其本身并不确定当事人的权利义务，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，遂作出（2006）成立行终字第21号行政裁定: 驳回上诉，维持原裁定。

评述

笔者认为: 最高人民法院 “关于执行《行政诉法法》若干问题的解释” 第十二条规定: “与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，能否提起行政诉讼的依据是行政行为与相对人之间有无法律上的利害关系，并非 “是否直接确定当事人的权利义务”为前提。只要是行政权关针对特定的对象作出的，间接地影响相对人权利义务的行政行为都应当依法受理。

另一方面《行政诉讼法》第十一条的规定可以看出，只要行政行为涉及到相对人的人身权、财产权的，均属行政诉讼受案范围。而《行政诉讼法》第十二条关于排除受案范围的４种情形中，并未包括火灾原因和火灾事故责任认定，这表明了火灾认定未排除在司法审查范围外，即可向人民法院提起行政诉讼，故公安部的批复与有关的法律法规相抵触。一审法院引用公安部“关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复” 作为裁判依据，明显不妥。

其次、从行政法学理论上讲，行政确认行为是指行政机关依法认定并公开宣告某种法律事实或某种法律关系是否存在行为。行政确认不直接改变公民、法人或者其他组织的法律地位，只是通过行政确认明确相对人的权利义务，成为决定相对人权利义务的先决条件。公安消防机构的火灾原因、责任认定确认了当事人的法律责任，是一种行政确认行为。根据法律规定，行政确认行为是可诉行政行为。交通事故责任认定、火灾事故责任认定等，这些行政确认从表面上看，他不直接确定当事人的权利义务，比直接确定相对人的义务对相对人的实体权利影响更大，行政机关一旦作出有责认定，就是“一责代三责”，行政责任、民事赔偿责任、刑事责任随之而来了，受害人据此可以要求责任人赔偿损失，公安消防机构可以据此行政拘留等处罚，法院也可以据此下判。如果这些认定确实有错，法院又不受理，不坚决予以撤销，有失公平。另一方面，如果排除司法审查，不利于对行政权的监督、制约，防止行政权的专横和滥用，督促行政机关依法行政，维护行政管理相对人的合法权益，这与设立行政诉讼制度的目的和“有权力就有监督”的法治原则相悖。

显然，成都市中级人民法院以公安消防机构在查明火灾事故事实，其本身并不确定当事人的权利义务，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围为由驳回上诉人的上诉，该裁判理由更是于理不通于法不符。

其三、从构建和谐社会的大的政治背景来看，也应给予相对人司法救济的途径，让行政机关与相对人在法庭上充分展示证据，讲事实摆道理，以理服人，减少上访人次，维护社会稳定是有利的。如果不给当事一个讲理的机会，可能会引发新的社会问题，就不利于社会团结和谐。

判例连接

1、常州市骏汇工艺品有限公司诉常州市公安局消防大队火灾原因认定案。常州市天宁区法院受理后判决驳回骏汇工艺品有限公司撤销《火灾原因认定书》的诉讼请求。骏汇工艺品有限公司不服一审判决，上诉至常州市中级法院，二审法院认为：《火灾原因认定书》是行政机关作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。常州市公安局消场大队作出《火灾原因认定书》，缺乏主要证据，遂判决撤销常州市公安局消防大队《火灾原因认定书》。该案例刊登在：最高人民法院行政审判庭编·《行政执法与行政审判》（总第9集）·法律出版社2004年版，第90页。

2、赵康兰等诉叙永县公安消防大队火灾原因和火灾事故责任认定案。叙永县法院经审理后作出判决：撤销叙永县公安消防大队作出的（叙）公消（2000）第5号火灾原因认定书。

法律条文

公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复

2000年3月20日 公复字［2000］3号
福建省公安厅：
你厅《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的请示》
（闽公厅［2000］2号）收悉。现批复如下：
火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人
的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的
结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于
《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依
据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的现定，可以申请重新认定。