【达州律师 行政诉讼】

行政诉讼中,原告的诉讼主体资格应当怎样确定？

一、行政诉讼原告的概念和特征

根据《行政诉讼法》第二十四条第一款的规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”从这一实质性规定来看，所谓行政诉讼的原告，是指对行政机关或授

权组织的具体行政行为不服，依照《行政诉讼法》，以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。

上述定义表明，行政诉讼的原告具有以下特征：

1、原告必须是公民、法人或者其他组织。公民、法人和其他组织在行政关系中是被管理的一方，必须服从行政行为，受其效力的拘束。但是，他们在法律上也有一定的地位和权利，法律也为他们提供了保护自身权益的补救手段，就是在认为行政机关或授权组织的具体行政行为侵犯了其合法权益时，可以提起行政诉讼。

值得注意的是，行政诉讼法上的“公民”指的是自然人，不仅包括具有中华人民共和国国籍的自然人，也包括具有外国国籍、无国籍和国籍不明的自然人。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。行政机关是兼具双重身份的法律主体，有时也会成为另一行政行为的管理对象，因此，从法人的角度看，行政机关也可以成为行政诉讼的原告。其他组织是指除法人以外的不具备法人资格的社会组织。如个人合伙组织等。

2、原告是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人。

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第12条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定基于对具体行政行为效力范围的认识，提出了“法律上的利害关系”作为原告资格的衡量标准，也就是说，要成为行政诉讼中适格的原告，起诉人就必须与被诉的具体行政行为有“法律上的利害关系”。“法律上的利害关系”可从以下几个方面去理解：

（1）这种利害关系是客观存在的，而非主观期望的，是实质性的而非形式上的，也就是说“利害关系”不是以行政行为主体在主观上是否将谁视为相对人为标准的，而是以行政行为客观上是否影响有关公民、法人或其他组织的权利义务为根据的。

（2）这种利害关系包括法律关系方方面面的实际影响，而不仅限于法律关系的内容。如：在房屋拆迁安置行为中，拆迁安置人与被拆迁安置人订立好了安置协议，但拆迁安置人被一行政行为变更，虽然安置协议的内容未变，而对被拆迁安置人来讲，他与这一行政行为仍然有法律上的利害关系，具有适格的原告资格。

（3）这种利害关系必须是直接的而不是间接的。所谓直接联系，就是不需要其他中介环节而发生的法律联系，行政行为直接涉及了公民、法人或者其他组织的权益。如果不是这样，而是因与其他法律关系相联系而最终导致不利后果，受到这些不利后果影响的人则不具备适格的原告资格。如某甲租赁某乙的房屋居住，后某乙的房屋经某行政部门确认给某丙所有，这时某甲的租赁权有可能受到影响，但某甲的租赁权受到影响是基于与某乙的租赁法律关系，与某行政部门的确权行政行为没有直接的法律上的利害关系，因此，某甲在行政诉讼中就不能作为原告起诉某行政部门。本例中，如果某丁认为该房屋的所有权是自己的，某行政部门将房屋确权给某丙，侵犯了其房屋所有权，那么某丁就与该确权行为有直接的法律上的利害关系，他就可以成为行政诉讼中的适格原告。

3、原告必须是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织。

“原告认为”具有主观的性质，但仍是通过起诉这种客观行为来表现和认定的。同时，原告必须是因为自己的权益被侵害才能提起诉讼，如果是为了保护他人的权益则不能作为原告提起诉讼。另外，权益还必须是合法的，不合法的权益显然得不到保护。但权益是否合法，就起诉阶段的原告资格而言，只是个形式问题，实质问题只有在法院作出裁判时才能确定。因此，作为原告资格的所谓合法权益，就只能采用形式标准而不是实质标准，即（1）“合法的”权益；（2）“自己的”权益；（3）原告“认为”侵犯其合法权益。值得注意的是，这三个方面的标准并不就能够决定其公民、法人或其他组织就具有原告资格，要具备原告资格还必须有客观的、法律上的利害关系。如：某行政机关对某甲作出罚款的行政处罚，某乙在主观上可以认为某行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，但实质上某乙与该具体行政行为并没有法律上的利害关系，尽管某乙主观上“认为”，还是不具备行政诉讼的原告资格。

二、特殊情况下对行政诉讼原告资格的认定

上述对行政诉讼中原告的一般特征与资格进行了阐述。根据《若干问题解释》的规定，还有几种特殊情况下的原告资格的认定值得探讨：

1、受害人原告资格的认定。

这里所说的受害人，是指受到其他主体违法行为侵害的人。发生侵害时大致有二种情形：一是受害人要求主管行政机关对违法行为人（下称加害人）进行处理，而行政机关不予处理；二是行政机关对加害人进行了处理或处罚，但受害人仍然不服。在这二种情况下，受害人是否具有提起行政诉讼的原告资格。根据《行政诉讼法》第11条第1款“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。……”《若干问题解释》第13条第三款“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的。”的规定，显然，受害人具有行政诉讼原告的资格，只要其具备了原告的其它条件，就有权提起行政诉讼。关于受害人有提起行政诉讼的权利在《治安管理处罚条例》等法律、法规中也有明确规定。

2、对民事纠纷进行行政处理后的行政诉讼原告问题。

根据《若干问题解释》第1条第2款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为……”的规定，显然最高法院的司法解释已将对民事纠纷的调解行为和法律规定的仲裁行为排除在行政诉讼的范围之外。但该规定并没有区分强制调解、强制仲裁等情形。笔者认为，如果行政机关对民事纠纷进行了“行政裁决”、“强制性决定”、“处理决定”时，应把这种行为认定为具体行政行为，如果当事人不服的，应当可以提起行政诉讼，即应当具有行政诉讼的原告资格。

3、社会团体能否因其成员的权益受到具体行政行为侵犯而以原告身份起诉。

任何形式的社会团体与组织，无论其内部联系有多紧密，在其成员的权益受到具体行政行为侵犯时，该团体或组织是不能充当原告或代为起诉的，也就是其不具备行政诉讼的原告资格。因为法律上认为，社会团体或组织的权益与其成员个人的权益属于两个完全不同的范畴，他们都是法律上的独立主体，所以，谁的权益受侵犯就由谁提起诉讼，与其他主体的权益无关。如某工会会员张三工资被某行政机关扣划，该工资属于张三的私有财产，而不是工会的公有财产，如果张三认为某行政机关扣划其工资侵犯了其合法权益，那么张三就可以以自己的名义提起行政诉讼。而某工会就不能以原告的身份或代张三提起行政诉讼，因为张三的工资是张三自己的权益，与工会的权益无关。另外，在行政诉讼中，法律也实行“不告不理”的原则，只要受害人不起诉，无论是基于何种原因，都不能由其他组织或团体代而为之，因为法律尊重个人合法权益，当然也包括尊重个人不起诉的权利。当然成员所在的社会团体或组织对其成员提起行政诉讼给予协助还是可以的。

4、被诉具体行政行为涉及其相邻权，相邻权人能否作原告。

相邻权是指不动产的占有人在行使其物权时，对与其相邻的他人的不动产所享有的特定的支配权。根据民法通则对相邻关系的规定，相邻权主要包括土地相邻权、水流相邻权、建筑物相邻权等，涉及截水、排水、通风、通行、采光等方方面面。随着社会的发展，相邻权越来越成为一项受到人们重视的权利，而且相邻权的内容也在不断地发展变化。那么当公民、法人或者其他组织的相邻权被某一具体行政行为侵犯时，该公民、法人或者其他组织是否有权提起行政诉讼亦即说是否有行政诉讼原告资格呢？答案是肯定的。因为具体行政行为是由法定的行政机关或授权机关作出的，如果该具体行政行为违法，只能通过行政复议或行政诉讼程序或者行政机关主动予以撤销，而不能通过其他途径如民事诉讼撤销。如果某一具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的相邻权，而通过行政复议程序没有撤销或者行政机关不主动予以撤销，相邻权人则只能通过行政诉讼程序请求法院予以判决撤销。因此，《若干问题解释》第13条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织，可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权……的。”如：城市建设部门许可某单位可修建20层的大楼，由于该大楼的修建会影响与之相邻的其他房主的通风、采光等相邻权，因而这些房主均具有原告资格对城市建设部门的许可行为提起行政诉讼。

5、被诉具体行政行为涉及公平竞争权的人能否作为原告。

公平竞争是市场经济的基本法则。只有公民、法人或者其他组织的公平竞争权得到了法律的保护，市场经济才有可能健康的发展。《若干问题解释》第13条明确规定：被诉具体行政行为涉及其公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。也就是说公平竞争权被具体行政行为侵犯的，该公民、法人或者其他组织就具有行政诉讼的原告资格。这里需要特别注意的是，公平竞争权虽与其他权利往往有依附关系，但它本身就是一项独立的法律权利，只要该权利受到了侵犯，那么所涉及的公民、法人或者其他组织就具有行政诉讼的原告资格，而不要求所依附的权利也受到侵犯。如：若干企业竞投出租车营运权，而政府却以行政决定的形式将出租车营运权给了其中一个企业，那么其他参投企业就可以公平竞争权受到侵犯为由提起行政诉讼，而不能因为其他参投企业未获得营运权就认为他们的权利没有受到侵害而不能提起行政诉讼。类似的公平竞争权有很多，如政府招投标机构给本地的企业加分、政府主管机关审批出租车牌照时对本地机动车宽松而对外地机动车禁止或严格限制等等。

6、企业投资人可否成为行政诉讼的原告。

一般情况下，在有两个以上投资人组成的各式各样的企业中，投资各方的权益与所投资组成的企业的权益都是混同的、一致的。但在个别的情况下二者的权益也可能不一致。就有必要探讨作为投资者的企业内部权利人的行政诉讼原告资格。《若干问题解释》第15条规定：“联营企业、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”从该规定可以看出，最高法院的司法解释对联营、合资、合作企业内部的权利人赋予了独立的诉讼主体地位，承认无论是企业权益受损还是内部权利人的合法权益受损，均可以自己的名义提起诉讼，也就是说该内部权利人与该具体行政行为均具有法律上的利害关系，具有行政诉讼的原告资格。关于股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会及其股东的原告资格问题，《若干问题解释》第18条规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”根据该规定，在股份制企业中，显然只有企业才具有行政诉讼的原告资格，而股东即投资人则没有这种资格。最高法院的司法解释在作出这一规定时，很明显是认为股东的权益已完全被企业吸收。而实际中，股东的权益到底是否被企业完全吸收、股东的权益与股东大会等所代表的权益是否完全是同一权益值得探讨。如果要使股东即投资人的权益得到全面的承认与诉讼保护，笔者认为，法律或司法解释应当赋予股份制企业的股东以行政诉讼的原告资格。当然，目前来说股东还不具备行政诉讼原告资格。

7、企业被终止或改变形态与隶属关系的原告资格。

《若干问题解释》第17条规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”这一规定表明非国有企业被行政机关终止或改变形态与隶属关系的，该企业或者其法定代表人均具有行政诉讼的原告资格。这一点不难理解，要注意的是该条所列举的行政机关对企业采取的这些行为是侵犯经营自主权的行为形式以外的行为，侵犯企业经营自主权，该企业或其法定代表人仍有提起诉讼的权利，也就是仍有行政诉讼的原告资格。该条规定没有把国有企业包括在内，是否意味着国有企业被具体行政行为终止或者改变形态与隶属关系的情况下，就没有行政诉讼的原告资格呢？笔者认为，无论是非国有企业还是国有企业，都有一定程度的企业权益，行政诉讼法也明确规定具体行政行为侵犯法律规定的经营自主权的条件属于行政诉讼受案范围。因此，国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变隶属关系的，该企业或者其法定代表人也应有行政诉讼的原告资格，可以自己的名义提起行政诉讼。

8、农村土地使用权人的原告资格。

《若干问题解释》第16条规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”该条规定是专门针对农村集体所有土地的所有权与使用权分离情况下，承认土地使用权人是行政处分行为的利害关系人，具有行政诉讼的原告资格。当然，农村土地承包只是土地所有权与使用权分离的一种形式，其他如土地使用权租赁、以土地使用权入股、宅基地的使用等也都是土地所有权与使用权分离的形式。如果行政机关处分了其土地使用权，利害关系人也应具有行政诉讼的原告资格。另外，国有土地也有所有权与使用权分离的情形，如果符合上述条件，该土地使用权人也应有行政诉讼的原告资格。

甲市政府批复同意本市乙区政府征用乙区某村丙小组非耕地63亩，并将其中48亩使用权出让给某公司用于建设商城。该村丙小组袁某等村民认为，征地中有袁某等32户村民的责任田32亩，区政府虽以耕地标准进行补偿但以非耕地报批的做法违法，遂向法院提起行政诉讼。下列哪一选项是正确的
A．袁某等32户村民可以以某村丙小组的名义起诉
B．袁某等32户村民可以以自己名义起诉
C．应当以乙区人民政府为被告
D．法院经审理如果发现征地批复违法，应当判决撤销
 参考答案：B
解析： 
【答案】B
【解析】根据《行政诉讼法 2000 年司法解释》第十六条农村土地承包人等土地使用权人对行政 机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。可见 A 错误，B 正确。C 项 的错误在于，根据《行政诉讼法 2000 年司法解释》第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政 行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中的被告是谁关键看最后署名文书是谁发出的，但在本题中有意模糊了这一信息，C 选项表达得过于绝对。D 选项的 错误在于，该批复行为只是部分违法，也就是不应该以非耕地批准耕地征用，同时还涉及到第三人的信赖利益，所以根据第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政 行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、槛用职权的。
……
法院应该判决部分撤消（只针对 32 亩 ）,而不是撤消。

9、与原告资格相关的诉讼代表人的问题。

《若干问题解释》针对行政诉讼实践中的一些特殊情况，对与原告资格相关的诉讼代表人问题也作了许多规定。如：（1）合伙企业提起行政诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙事务的合伙人作为诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。（2）不具备法人资格的其他组织提起诉讼的，由该组织的主要负责人作为诉讼代表人，没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。（3）在集团诉讼中，同案原告有5人以上的，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，法院可以依职权指定诉讼代表人。

三、原告资格的转移与承受

从一般意义上说，行政诉讼原告资格是不能转移的，因为它是法律赋予的特定人的资格。但是在法律所承认的特定情况下，原告资格还是可以转移的，这种转移就承受方来说就是承受资格。

1、原告资格的转移。

行政诉讼中的原告资格转移，是指有权起诉的公民、法人或者其他组织死亡或终止，他的原告资格依法自然转移给有利害关系的特定公民、法人或者其他组织。《行政诉讼法》第24条第2、3款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”可见，原告资格的转移是有条件的：（1）有原告资格的主体在法律上已不复存在。就自然人而言是死亡，包括人民法院依法定程序宣告死亡。就法人或其他组织而言是在法律上被终止，如撤销、兼并、解散或破产等。（2）有原告资格的人死亡或终止时，未逾诉讼保护期限。（3）原告资格转移发生于与原告有特定利害关系的主体之间，这个特定利害关系对自然人来说就是彼此间存在近亲属法律关系或具有扶养、赡养关系的亲属关系；对法人组织来说就是权利义务承受关系。另外要注意的是原告资格转移的内容仅是作为诉讼原告的一种资格，而不包含其他。

2、原告资格的承受。

原告资格发生转移，由新的特定主体来充任原告，这种由于发生转移而获得原告资格的过程，就是原告资格的承受。承受原告资格的主体，就公民而言是已死亡公民的近亲属即配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女或具有扶养、赡养关系的亲属。就法人或其他组织而言就是承受其权利义务的法人或者其他组织。承受的内容与转移一样，均只是作为诉讼原告的资格。承受原告资格的人或组织，享有原告的一切诉讼权利，也承担同样的诉讼义务。（作者单位：江西省石城县人民法院）